Beyond local (in)capacity: analyzing the implementation of a federally induced urban policy in Brazil

Abstract

The article analyzes the capacity production of a Brazilian urban policy (Program of Acceleration of Growth -Slum Upgrading, PAC-UAP), whose implementation flaws are commonly associated with municipal governments shortcomings, even though its interventions involve a multiplicity of actors. Three analytical and empiricalaspects are considered: (i) the need to expand knowledge on state capacity in policies implemented by a network of actors; (ii) the relevance of the debate of policy capacity, which refers to the ability of reaching the expected results in a specific public policy; (iii)andthe demand to explore federally induced public policies in federations marked by heterogeneous subnational entities. Methodologically, the work develops a case study, complemented by documental analysis and interviews withkey stakeholders. The research corroborates studies that emphasize that municipal problems affected the production capacity of PAC-UAP, particularly the lack of adequate human and financial resources. On the other hand, this study innovates when considering that the municipality is, in fact, the node of a network of actors, whose (in)capacity also affects the implementation. Therefore, it might not be possible to attribute only to the municipality the (in)success of this program. The article also reinforces the importance of incorporating organizational and systemic dimensions as explanatory elements, whose challenges can be potentiated when a program design is not adequate to the intrinsic characteristics of a certain public policy.Keywords: policy capacity, slum upgrading, Brazil

O artigo analisa a capacidade de produção de uma política urbana brasileira (Programa de Aceleração do Crescimento -Urbanização de Assentamentos Precários, PAC-UAP), cujas falhas de implementação são comumente associadas a deficiências dos governos municipais, embora suas intervenções envolvam vários atores. Três aspectos analíticos e empíricos são considerados: (i) a necessidade de expandir o conhecimento sobre capacidade estatal em políticas implementadas por uma rede de atores; (ii) a relevância do debate sobre capacidade de produção de políticas públicas, que se refere à capacidade de alcançar os resultados esperados em uma política pública específica; (iii) e a demanda por compreender políticas públicas induzidas pelo governo federal em federações marcadas pela heterogeneidade entre governos locais. Metodologicamente, o trabalho desenvolve um estudo de caso, complementado por análise documental e entrevistas com atores-chave. A pesquisa corrobora estudos que enfatizam que os problemas municipais afetaram a capacidade de produção do PAC-UAP, particularmente a falta de recursos humanos e financeiros adequados. Por outro lado, inova ao considerar que o município é, na verdade, o nó de uma rede de atores, cuja (in)capacidade também afeta a implementação. Portanto, parece não ser possível atribuir apenas ao município o (in)sucesso desse programa O artigo também reforça a importância de incorporar dimensões organizacionais e sistêmicas como elementos explicativos, cujos desafios podem ser potencializados quando o desenho de um programa não é adequado às características intrínsecas de uma determinada política pública.

Elartículo analiza la capacidad de producción de una política urbana brasileña (Programa de Aceleración del Crecimiento -Mejoramiento de asentamientos precarios, PAC-UAP), cuyos problemas de implementación son comúnmente asociados con las deficiencias de los gobiernos municipales, a pesar de que sus intervenciones involucran varios actores. Se consideran tres aspectos analíticos y empíricos: (i) la necesidad de ampliar el conocimiento sobre la capacidad estatal en las políticas implementadas por una red de actores; (ii) la relevancia del debate sobre la capacidad de producción de políticas públicas, que se refiere a la capacidad de alcanzar los resultados esperados en una política pública específica; (iii) y la demanda de explorar políticas públicas inducidas por el gobierno federal en federaciones marcadas por heterogeneidades entre los gobiernos locales. Metodológicamente, el trabajo desarrolla un estudio de caso, complementado con análisis documental y entrevistas con actores-llave. La investigación corrobora estudios que enfatizan que los problemas municipales afectaron la capacidad de producción de PAC-UAP, particularmente la falta de recursos humanos y financieros adecuados. Por otro lado, innova cuando se considera que el municipio es, de hecho, el nodode una red de actores, cuya (in)capacidad también afecta la implementación. Por lo tanto, parece no ser posible atribuir solo al municipio el (in)éxito de este programa. El artículo también refuerza la importancia de incorporar dimensiones organizativas y sistémicas como elementos explicativos, cuyos desafíos pueden potenciarse cuando el diseño de un programa no es adecuado para las características intrínsecas de una determinada política pública.