A nova gestão pública e as políticas de programação orçamentária do governo

Abstract

Neste artigo nós aplicamos a teoria de Wildavsky de guardian-spender para analisar o impacto das reformas da Nova Gestão Pública nas políticas orçamentárias, bem como para testar o contínuo valor explicativo dessa teoria. O estudo tem foco em três objetivos amplos da reforma orçamentária e financeira da New Public Managemnet — NPM; a reformulação dos objetivos e da cultura orçamentária, a centralização dos controles de gastos agregados e o aumento da delegação e de flexibilidade na gestão financeira detalhada. Nós argumentamos que onde as reformas da NPM têm longo alcance, elas mudam o equilíbrio de poder nas políticas orçamentárias e estabelecem arranjos orçamentários mais complexos do que os sugeridos pelo modelo guardian-spender. Primeiramente, a administração das reformas orçamentárias e financeiras da NPM muda o equilíbrio global de poder dentro do sistema orçamentário em favor dos guardiãos, por : a) aumentar as estratégias disponíveis para os guardiãos; e b) mudar o papel orçamentário dos gastadores e desafiar sua contínua legitimidade como atores orçamentários. Segundo, uma simples dicotomia entre guardiões e gastadores é difícil de se manter, porque: a) a função orçamentária não necessariamente se alinha com o papel institucional e pode mudar ao longo do tempo; e b) estão surgindo relações orçamentárias mais complexas que não pactuam com a divisão guardian-spender. Terceiro, o sistema orçamentário reformulado muda tanto o foco do conflito orçamentário como suas áreas de acordo. As relações orçamentárias parecem ser menos estáveis se os responsáveis pelos serviços contratuais estiverem incluídos no processo; o conflito parece estar descentralizado das agências centrais de orçamento, com antigos gastadores assumindo o papel de guardadores dos gastos totais detalhados. O advento de orçamentos plurianuais (não apenas previsões) pode acirrar conflitos orçamentários, mas os conflitos ocorrerão com menor freqüência. Finalmente, concluímos questionando se um sistema orçamentário “transformado” requer mais emendas quando ocorrem excedentes no orçamento.

En este artículo nosotros aplicamos la teoría de Wildalsky de guardian-spender para analizar el impacto de las reformas de la Nueva Gestión Pública en las políticas presupuestarias, así como para testar el continuo valor explicativo de esta teoría. El estudio enfoca tres objetivos amplios de la reforma presupuestaria y financiera de la New Public Management — NPM; la reformulación de los objetivos y de la cultura presupuestaria, la centralización de los controles de los gastos agregados y el aumento de la delegación y de la flexibilidad en la gestión financiera detallada. Nosotros argumentamos que dónde las reformas de la NPM tienen largo alcance, ellas cambian el equilibrio de poder en las políticas presupuestarias y establecen arreglos presupuestarios más complejos del que los sugeridos por el modelo guardian-spender. Primeramente, la administración de las reformas presupuestarias y financieras de la NPM cambia el equilibrio global de poder dentro del sistema presupuestario en favor de los guardianes, por: a) aumentar la estrategias disponibles para los guardianes; y b) cambiar el papel presupuestario de los gastadores y desafiar su continua legitimidad como actores presupuestarios. Segundo, una simple dicotomía entre guardianes y gastadores es difícil de RSP mantenerse, por que: a) la función presupuestaria non necesariamente se aliña con el papel institucional y puede cambiar con el tiempo; y b) están surgiendo relaciones presupuestarias más complejas que non pactúan con la división guardian-spender. Tercero, el sistema presupuestario reformulado cambia tanto el foco del conflicto presupuestario como sus áreas de acuerdo. Las relaciones presupuestarias parecen ser menos estables si los responsables por los servicios contratuales estuvieren incluidos en lo proceso; el conflicto parece estar descentralizado de las agencias centrales del presupuesto, com antiguos gastadores asumiendo el papel de guardadores de los gastos totales detallados. El advento de los presupuestos plurianuales (non apenas previsiones) puede acirrar conflictos presupuestarios, pero los conflictos ocurrirán com menor frecuencia. Finalmente, concluimos questionando si un sistema presupuestario transformado requiere más enmiendas cuando ocurren excedentes en el presupuesto.

In this paper we apply Wildavsky´s guardian-spender framework to analyse the impact of New Public Management (NPM) reforms on budgetary politics, and to test the framework´s continued explanatory value. The study focuses on three broad objectives of NPM budgetary and financial reform: reformulation of budgetary objectives and culture, centralisation of aggregate expenditure controls, and increased devolution and flexibility in detailed financial management. We argue that where NPM reforms are far-reaching they shift the balance of power in budgetary politics, and estabilish more complex budgetary arrangements than suggested by the guardian-spender model. First, NPM budgetary and financial management reforms change the overall balance of power within the budget system in favour of guardians by a) increasing the strategies available to guardians and b) changing spenders’ budgetary role and challenging their continued legitimacy as budget actors. Second, a simple dichotomy between guardians and spenders is difficult to sustain because a) budgetary function does not necessarily align with institutional role and can change over time; and b) more complex budgetary relationships are emerging that do not accord with the guardian-spender split. Third, the reformulated budgetary system potentially shifts the focus of budgetary conflict and the areas of budgetary agreement. Budgetary relationships are likely to be less stable if contratual service deliverers are included in the process; conflict is likely to be decentralised away from central budget agencies with former spenders assuming a guardianship role over detailed expenditure totals. The advent of multi-year budgets (not just forecasts) may intensify budgetary conflicts, but see them occuring less often. Finally, we conclude by asking whether the “transformed” budgetary system is likely to require further amendment under conditions of surplus budgeting.