Auditoria de desempenho governamental e o papel de Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS)

Abstract

O presente trabalho é uma tentativa de fornecer uma argumentação (Dunn, 1994; Hood e Jackson, 1991; Walton, 1992; Majone, 1989; Barzelay, 2000) sobre recentes políticas de gerenciamento público de auditoria e avaliação conduzidas por Entidades de Fiscalização Superior (EFS). Tais políticas vêm refletindo a doutrina de que organizações públicas de controle externo da burocracia estatal devem balancear e integrar duas espécies de accountability democrática: accountability de conformidade e accountability de desempenho (Light, 1993:14; Barzelay, 1997:384; Pollitt et al., 1999: 15; Hood et al., 1999: 6). Nesse contexto, o trabalho busca fornecer um quadro argumentativo, confiável e claro, sobre os processos de auditoria de desempenho na esfera governamental. Argumenta- se que uma abordagem ao estudo de auditoria de desempenho, na condição de recente fenômeno verificável em várias administrações públicas nacionais, deve contemplar três dimensões — a dimensão política, a organizacional e a gerencial — que dão forma e limitam os trabalhos de auditoria das EFS. As dimensões política e organizacional devem ser analisadas recorrendo-se a ferramentas metodológicas de ciência política e administração pública comparada. A dimensão gerencial da auditoria de desempenho deve ser abordada por meio de argumentos baseados em literatura sobre gerenciamento público, doutrinas de administração e gerência; e conhecimento de modelos empíricos sobre o funcionamento de processos e operações governamentais. Concluir-se-á que o processo de escolha das modalidades de auditoria de desempenho por uma EFS é um fenômeno político verificável em diversos países. Portanto, o estudo da dimensão política da auditoria de desempenho deve ser de perspectiva comparativa. Além disso, o trabalho sustenta que ambas as abordagens de reformas administrativas levadas a efeito em diversas administrações públicas nacionais, contratual e gerencial, para uma accountability orientada por resultado no setor público podem ser inconsistentes se os conhecimentos empíricos dos processos e das instituições governamentais não forem levados em consideração. Finalmente, o trabalho busca apresentar uma discussão crítica de como a literatura, a pesquisa e as discussões técnicas acerca do tema auditoria de desempenho podem ser aperfeiçoadas.

El presente trabajo es un intento de ofrecer una argumentación (Duun, 1994; Hood y Jackson, 1991; Walton, 1992; Majone, 1989; Barzelay, 2000) sobre recientes políticas de gerenciamiento público de auditoría y evaluación conducidas por Entidades de Fiscalización Superior. Tales políticas vienen reflejando la doctrina de que organizaciones públicas de control externo de la burocracia estatal deben balancear e integrar dos especies de accountability democrática: accountability de conformidad y accountability de desempeño (Light, 1993:14; Barzelay, 1997:384; Pollitt et al., 1999:15; Hood et al., 1999:6). En ese contexto, el trabajo pretende brindar un cuadro de argumentación confiable y claro sobre los procesos de auditoría de desempeño en la esfera gubernamental. Se argumenta que al ser abordado el estudio de auditoría de desempeño, en la condición de reciente fenómeno verificable en varias administraciones públicas nacionales, deben tenerse en cuenta tres dimensiones — la dimensión política, la organizativa y la gerencial — que dan forma y limitan los trabajos de auditoría de las EFS. Las dimensiones política y organizativa deben Revista do Serviço Público Ano 53 Número 2 Abr-Jun 2002 Marcelo Barros Gomes é Analista de Finanças e Controle Externo do Tribunal de Contas da União. Contato: marcelobg@ tcu.gov.br RSP 78 ser analizadas recorriéndose a herramientas metodológicas de ciencia política y administración pública comparada. La dimensión gerencial de la auditoría de desempeño debe ser abordada por medio de argumentos basados en literatura sobre gerenciamiento público, doctrinas de administración y gerencia; y conocimiento de modelos empíricos sobre el funcionamiento de procesos y operaciones gubernamentales. Se concluirá que el proceso de selección de las modalidades de auditoría de desempeño por una EFS es un fenómeno político verificable en diversos países. Por lo tanto, el estudio de la dimensión política de la auditoría de desempeño debe ser de perspectiva comparativa. Además de eso, el trabajo sostiene que ambos abordajes de reformas administrativas llevadas a cabo en diversas administraciones públicas nacionales, contractual y gerencial, para una accountability orientada por resultado en el sector público pueden ser inconsistentes si los conocimientos empíricos de los procesos y de las instituciones gubernamentales no fueran tomados en cuenta. Finalmente, el trabajo pretende presentar una discusión crítica de cómo la literatura, la investigación y las discusiones técnicas sobre el tema auditoría de desempeño pueden ser perfeccionadas.

This paper is an attempt to provide an argumentation (Dunn, 1994; Hood and Jackson, 1991; Walton, 1992; Majone, 1989; Barzelay, 2000) about recent public management policies of audit and evaluation conducted by Supreme Audit Institutions. Such policies seem to be reflecting the doctrine that a public organisation of external control of the bureaucracy should balance and integrate the pursuit of two types of accountability, namely, compliance accountability and performance accountability (Light, 1993:14; Barzelay, 1997:384; Pollitt et al., 1999:15; Hood et al., 1999:6). An outcome of this paper is to provide a clear and reliable argumentative framework about performance audit. It is argued that performance audit can be characterised as a strand of public management policy. Public management policy is a strand of the New Public Management (NPM). Therefore, analytical frameworks within NPM might be serviceable tools to approach performance audit, as shall be demonstrated. In this sense, the paper tries to build an analytical framework about how to study performance audit phenomenon. It is argued that an approach to the study of performance audit as a recent phenomenon in many national public administrations should hold three streams, namely, political, organisational, and managerial. The political and organisational streams should be analysed with the use of methodological tools within political science and comparative public administration. The latter stream should be approached by policy arguments backed by public management literature, general management doctrines and empirical knowledge about a government processes and operations. It identifies that a choice of Supreme Audit Institutions to conduct performance audit is a political phenomenon. The kernel issue of this paper is to provide an explanatory argument addressing the question of how proper and consistent arguments in favour of the adoption of a performance-orientated control in the public sector are. It is argued that both contractual and managerial approaches to performanceorientated accountability may suffer as a result, if empirical knowledge of governmental processes and institutions are not taken into consideration. Lastly, this paper presents a critical discussion on how literature, research, and professional discussion about performance audit might be improved.