Desafios da administração pública brasileira: governança, autonomia, neutralidade

Abstract

O objetivo deste texto é iniciar um levantamento da dificuldades impostas à reforma administrativa a partir da consideração do problema da neutralidade da burocracia versus o requisito da autonomia de decisão, elemento fundamental do Modelo de Administração Pública Gerencial. Tal problema assume especial relevância frente aos objetivos de aumentar a governança do Estado e constitui um dos desafios centrais do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, particularmente no que diz respeito à forma de administração do chamado “núcleo estratégico” — responsável pela definição das leis e políticas públicas — e das “atividades exclusivas de Estado” — caracterizadas pelo exercício do poder de legislar e tributar, fiscalizando, regulamentando e transferindo recursos. Para isso, a discussão está organizada em quatro seções. Na primeira, são rapidamente apresentados os conceitos de governabilidade e governança, com ênfase no fato de que a distinção entre eles representa apenas um recurso analítico. Na segunda seção, a partir das distinções clássicas de Max Weber entre política e administração, políticos e burocratas, busca-se caracterizar a neutralidade burocrática e mostrar que representa, na realidade, apenas um dos elementos de uma construção típico ideal, cada vez mais distante de qualquer correspondência com o mundo real. Em seguida, comenta-se rapidamente o processo de mudança do modelo de administração pública; e são apresentadas algumas das características do chamado Modelo de Administração Pública Gerencial que, em lugar da neutralidade, implicam elevado grau de autonomia por parte dos agentes burocráticos. Por fim, são tecidas algumas considerações, procurando mostrar que, da mesma maneira que a neutralidade, a autonomia burocrática apresenta dificuldades e que a proposta da “autonomia imersa” ou “autonomia inserida” exibe implicações que merecem reflexão mais demorada.

The purpose of this article is to start a survey of the difficulties facing administrative reform in view of the problem of neutrality of the bureaucracy as opposed to the requirement for autonomy in decison-making, a key element in the Managerial Model of Public Administration. This problems becomes particularly relevant given the objective to increase State governance and constitutes one of the major challenges in the Sate Reform Master Plan, particularly with regard to the so called “strategic core”, which is responsible for establishing laws and public policies as well as those “activities exclusive to the State”, characterized by the exercise of the power to legislate and tax, inspect, regulate and transfer resources. The article has been organized in four sections. In the first, the concepts of governability and governance are briefly introduced, with special emphasis placed on the fact that a distinction between them merely serves an analysis purpose. In the second section, based on classical distinctions by Max Weber between politics and administration, politicians and bureaucrats, the article seeks to characterize bureauratic neutrality and to show that, in fact, it represents only one of the elements in a typically ideal construction, increasingly distant from the real world. The article then briefly discusses the change process in the model of public administration and some of the characteristics of the so called Managerial Model of Public Administration are described; these, instead of neutrality, involve a high degree of autonomy on the part of bureaucracy agents. In conclusion, the article seeks to evince that, just as in the case of neutrality, bureacratic autonomy involves certain difficulties and that the proposal for an “embedded autonomy” or “inserted autonomy” has implications that require a more careful study.

El objetivo de este texto es iniciar un inventario de las dificultades impuestas a la reforma administrativa a partir de la consideración del problema de la neutralidad de la burocracia versus el requisito de la autonomía de decisión, elemento fundamental del Modelo de Administración Pública Gerencial. Tal problema asume especial relevancia ante los objetivos de aumentar la gobernación del Estado, y constituye uno de los retos centrales del Plan Director de la Reforma del Aparato del Estado, particularmente en lo que se refiere a la forma de administración del llamado “núcleo estratégico” - responsable de la definición de las leyes y políticas públicas - y de las “actividades exclusivas del Estado”- caracterizadas por el ejercicio del poder de legislar y tributar, fiscalizando, reglamentando y transfiriendo recursos. Para ello, la discusión está organizada en cuatro secciones. En la primera se presentan repetidamente los conceptos de gobernabilidad y gobernación, con énfasis en el hecho de que la distinción entre ellos representa solamente un recurso analítico. En la segunda sección, a partir de las distinciones clásicas de Max Weber entre política y administración, políticos y burócratas, se trata de caracterizar la neutralidad burocrática y mostrar que representan, en realidad, solamente uno de los elementos de una construcción típica-ideal, cada vez más distante de cualquier correspondencia con el mundo real. En seguida, se comenta rápidamente el proceso de cambio del modelo de administración RSP pública, y se presentan algunas de las características del llamado Modelo de Administración Pública Gerencial que, en lugar de la neutralidad, implican un elevado grado de autonomía por parte de los agentes burocráticos. Por último, se elaboran algunas consideraciones, tratando de mostrar que, de la misma forma que la neutralidad, la autonomía burocrática presenta dificultades, y que la propuesta de la “autonomía inmersa” o “autonomía insertada” exhibe implicaciones que merecen una reflexión más detenida.