Posição destacada das agências reguladoras em termos de governança e baixa interação entre as entidades do setor de infraestrutura como efeitos do discurso “técnica versus política”

Abstract

O presente trabalho versa sobre o estágio de maturidade da governança das agências reguladoras no Brasil e o nível de interação entre as instituições do setor de infraestrutura. Dentro da temática do desenvolvimento das nações, não se pode olvidar do papel fundamental exercido pelo incremento e pela qualidade dos investimentos em infraestrutura. Num ambiente de crise fiscal e reequilíbrio das contas públicas, é ainda maior a relevância da participação do setor privado nesses investimentos – o que significa ampliação das concessões públicas. Nesse contexto, o aperfeiçoamento da atividade de regulação estatal é um dos aspectos-chave. A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) reconhece que a regulação é uma das alavancas fundamentais pelas quais os governos agem para promover a prosperidade econômica, melhorar o bem-estar e buscar o interesse público e que, se bem elaborada, pode gerar benefícios sociais e econômicos que superam seus custos, contribuindo para o bem-estar social.1 No Brasil, o termo atividade (ou função) regulatória tem sido abordado de maneira bastante restrita, normalmente limitado ao papel exercido pelas agências reguladoras. E quando se pretende estudar caminhos que favoreçam o incremento dos investimentos, as análises frequentemente não vão muito além de propostas de aprimoramento do desenho institucional para dar maior autonomia às decisões das agências em face das investidas do poder político. É razoável supor que essa visão tradicional se origine a partir do contexto de criação dessas agências, cuja ideologia predominante encontrava suporte na suposta separação entre as visões técnica e política (“discurso técnica versus política”), bem como entre as fases de formulação e implementação de políticas públicas, com claro viés tecnicista. É de se esperar que essa visão tenha acarretado uma aposta no desenvolvimento unilateral das agências reguladoras (em face dos ministérios supervisores), bem como certo insulamento delas em relação aos demais órgãos do governo (o que pode ocasionar fragmentação decisória). Essa dicotomia entre técnica e política, entretanto, não é capaz de refletir com fidedignidade a relação entre a atividade de planejamento e a de regulação – ou entre a formulação e a implementação de políticas – dado que não existe uma separação radical entre elas. Problemas de ordem prática, por sua vez, têm demandado maior aproximação entre esses campos, a partir da criação de mecanismos de coordenação e instrumentos que assegurem maior interação entre os agentes que integram as estruturas “técnicas” e “políticas”, agências reguladoras e ministérios supervisores, respectivamente. Todavia, ainda que haja estudos indicando que a qualidade regulatória das agências atingiu um nível de aprimoramento razoável, permanece forte a “crença” de que um dos maiores gargalos dos investimentos em infraestrutura no Brasil é o “enfraquecimento” ou a “baixa autonomia” das agências reguladoras em face dos “interesses políticos”. Reunidos, todos esses elementos sugerem o seguinte paradoxo: embora as agências estejam bastante evoluídas quando comparadas aos órgãos formuladores e haja indícios de falhas de coordenação e baixa interação entre os âmbitos técnico (agências) e político (ministérios), continua-se apostando na visão tradicional da separabilidade na regulação e no aprimoramento da qualidade regulatória, focada na mera autonomia das agências e na previsibilidade, como solução para viabilizar e incrementar os investimentos de infraestrutura. Tendo vista esse contexto, os objetivos do presente estudo são comparar a capacidade de entrega de resultados das agências do setor de infraestrutura com a dos ministérios supervisores; e identificar possíveis falhas de rede e indícios de necessidade de aprimoramento da coordenação e de maior interação entre os agentes integrantes dos núcleos técnico e político. Examinadas em conjunto, essas questões sugerem que pode ser inadequado continuar apostando no aprimoramento unilateral das agências reguladoras – em detrimento dos ministérios – e no seu isolamento em face do restante da Administração Pública, sem protocolos de coordenação ou procedimentos que viabilizem maior interação. Segundo essa proposta de trabalho, a metodologia adotada para o estudo pode ser segmentada em três etapas: a) revisão bibliográfica acerca da regulação e da coordenação no setor de infraestrutura; b) pesquisa acerca do nível de maturidade institucional das agências reguladoras de infraestrutura em comparação com a administração direta; c) pesquisa sobre indícios de falhas de rede e deficiências na coordenação e na interação entre o âmbito técnico e político. Na próxima sessão, logo após esta introdução, procede-se à revisão bibliográfica acerca de conceitos e institutos relevantes envolvendo a criação das agências reguladoras; a crença na separação entre a técnica e a política; a insuficiência da concepção de autonomia das agências como único critério de avaliação da ação estatal; a concepção de governança pública e regulatória; os custos de transação e os arranjos institucionais para viabilizar transações; a coordenação e a necessidade de maior interação entre entidades estatais; a fragmentação das políticas públicas do setor de infraestrutura de transportes no Brasil etc. Na sessão seguinte, pretende-se comparar o nível de maturidade institucional das agências reguladoras de infraestrutura em relação aos ministérios que lidam com esse mesmo setor. A partir da premissa de que o nível de governança de uma entidade reflete os mecanismos existentes para auxiliá-la a conduzir as políticas e prestar os serviços de interesse da sociedade, assume-se que melhores níveis de governança indicam melhores resultados. Dessa forma, trabalhando-se com dados obtidos pelo Tribunal de Contas da União em pesquisa sobre governança de órgãos e entidades da Administração Pública, realiza-se comparação entre sete agências e sete ministérios supervisores que apresentam alguma relação com o setor de infraestrutura. A hipótese de trabalho é a de que, hoje, as agências reguladoras apresentam nível de maturidade institucional – medida aqui pelo nível de governança – superior ao dos ministérios. Por fim, procede-se ao levantamento de indícios e evidências que sugerem que existem problemas de coerência e coordenação entre as entidades de um mesmo setor ou que indicam baixa interação entre os agentes do âmbito técnico e político. Essa pesquisa foi realizada tomando por base casos concretos examinados pelo Tribunal de Contas da União no setor de aviação civil. A hipótese de trabalho é a de que existem problemas de coordenação e de interação entre as entidades que integram o setor de aviação civil do governo federal. O argumento da presente pesquisa é o de que ambas hipóteses – eventual superioridade da capacidade das agências e a ocorrência de falhas de rede – demonstram consequências do contexto de criação das agências reguladoras, da predominância da técnica em face da política e de certo esforço de isolamento das agências. Se o que importam são os resultados das políticas públicas do setor de infraestrutura, e não a mera autonomia das agências reguladoras, é relevante investigar a capacidade dos ministérios para desempenhar suas funções, bem como a existência de falhas de rede, coordenação e interação. Confirmadas as hipóteses de trabalho – superioridade das agências em termos de capacidade e existência de falhas de rede – é razoável supor que está inadequado insistir unicamente na aposta de aprimoramento unilateral das agências e no aprofundamento da sua autonomização, que se materializa no seu destacamento em relação à administração como um todo.