O Gasto Público e o Ciclo da Política Fiscal - 1999-2014

Abstract

Esta monografia tem por objetivo analisar de forma mais acurada a evolução dos resultados fiscais da administração pública desde o início do regime de metas de superávit primário, particularmente para compreender melhor a origem da recente crise nas contas públicas. Empregam-se diversos indicadores alternativos (de ajustamento ao ciclo econômico e decomposição por receitas e despesas a partir de estimativas inéditas para o conjunto das administrações públicas) para caracterizar melhor a recente fase de flexibilização da política fiscal brasileira (2010-2014) em comparação com os períodos anteriores. Os resultados mostram que, nos últimos 16 anos, a média de crescimento real da despesa primária pouco variou e, em alguns itens, foi maior na fase contracionista (1999-2006) do que na fase expansionista (2007-2014). Isto evidencia não só uma elevada rigidez da despesa, mas certa inércia, associada principalmente aos benefícios sociais (previdenciários e assistenciais), que restringem a margem de manobra fiscal do governo em momentos de ajuste como o atual. Demonstramos ainda que o “expansionismo fiscal”, se medido pelas taxas de crescimento das despesas de custeio e capital, não se acentuou entre o segundo governo Lula e o primeiro governo Dilma, o que contraria o senso comum. Contudo, identificamos uma mudança expressiva no mix da política fiscal: inflexão entre um período cuja redução estrutural do resultado primário foi canalizada predominantemente para investimentos (2006-2010) e um período de maior expansão das despesas de custeio, subsídios e desonerações (2011-2014), que não logrou sucesso em sustentar o crescimento econômico. Ou seja, os resultados sugerem que a composição do gasto público – que sintetiza o aspecto qualitativo do gasto – é fundamental para o sucesso de políticas contra-cíclicas e de crescimento, mesmo em contexto de ajuste fiscal como o atual. O estudo sugere ainda que o impacto da desaceleração econômica sobre os indicadores fiscais mais recentes é maior que o mostrado pelas análises puramente baseadas nos indicadores ajustados ao ciclo econômico e que, portanto, as análises fiscais devem ser aperfeiçoadas e complementadas com novas metodologias. Por fim, as simulações para a trajetória futura das despesas indicam um esgotamento do atual regime fiscal, que vai requerer reformas estruturais para equacionar o financiamento do estado de bem-estar social brasileiro. Nesse contexto, as dificuldades que o governo vem encontrando para alcançar o ajuste fiscal anunciado no início de 2015 e o recurso ao modo convencional de cortar investimentos e aumentar a carga tributária indicam que é preciso construir uma outra estratégia. Ajustes de baixa qualidade como os que geralmente são promovidos em tempos de crise podem não lograr êxito em reduzir o déficit de maneira sustentável e ainda agravar o quadro econômico e fiscal no curto prazo. Retardando ao invés de acelerar o caminho para o almejado equilíbrio fiscal.