Investimento público no Brasil: trajetória recente e relações com ciclo econômico e regime fiscal

Abstract

Este texto analisa a trajetória dos investimentos públicos na economia brasileira com ênfase no período recente caracterizado por um esboço de retomada (2005-2010) e inflexão para tendência de queda (2011-2015) que fez com que o avanço anterior já tenha sido quase todo revertido – e suas relações com o ciclo econômico e com o regime fiscal. A análise das relações dos investimentos públicos com o ciclo econômico baseia-se em um modelo econométrico não linear que permite estimar multiplicadores fiscais que variam conforme o estado da economia. Segue-se a abordagem de Auerbach e Gorodnichenhko (2012), a qual, até onde se tem conhecimento, é inédita para dados fiscais brasileiros. Os resultados apontam que os multiplicadores fiscais podem alcançar valores elevados em regimes de recessão (próximos a 2) com resposta persistente do produto. Em contrapartida, os resultados do regime de expansão são qualitativamente distintos. Os multiplicadores alcançam no máximo 0,8, e a resposta do produto ao choque do investimento torna-se não significativa a partir do sétimo trimestre. Por um lado, os resultados dão subsídios ao uso do investimento público como instrumento de política anticíclica, no sentido de estimular o crescimento em períodos recessivos, ao mesmo tempo em que sugere cautela porque não se mostra tão eficiente em períodos expansivos. Por outro lado, os mesmos resultados parecem indicar que a retração da taxa de investimentos públicos, em conjunturas de desaceleração econômica como em 2011-2014 ou na crise de 2015, quando os multiplicadores assumem seus valores mais elevados, tem repercussões negativas e contribui para a deterioração do cenário macroeconômico. Feita essa constatação, o estudo explora os fatores por trás da inflexão na trajetória da taxa de investimentos a partir de 2011. A hipótese central diz respeito aos constrangimentos orçamentários. Mostra-se que, a partir de 2011, a redução do espaço fiscal para investimentos foi um resultado inevitável da combinação entre rigidez da política fiscal, revelada por um componente estrutural e inercial dos gastos sociais, que já vinham crescendo desde a década de 1990, com a estratégia do governo de promover a retomada do crescimento via ampliação de subsídios e desonerações para o setor privado. Isso ocasionou uma mudança na composição da política fiscal, com a passagem de um período no qual o espaço fiscal criado pelas flexibilizações no regime de metas foi canalizado predominantemente para investimentos públicos (2005-2010) para um período de maior crescimento dos subsídios e das desonerações (2011-2014), que, em parte, explica o malogro da estratégia de se retomar o crescimento. Do mesmo modo, a recente inflexão da política fiscal, do expansionismo do decênio 2005-2014 para nova fase de ajustamento iniciada em 2015, também impôs cortes desproporcionais aos investimentos públicos, o que, dadas as elevadas estimativas de multiplicadores fiscais nos períodos fortemente recessivos obtidas nesse trabalho, tende a agravar ainda mais a situação econômica do país. Refletir sobre esses aspectos é crucial no momento em que o país rediscute seu regime fiscal e atravessa profunda crise.