Beyond coalition presidentialism: evidence of a subnational pressure in the Brazilian legislative

Abstract

In Brazil, literature tends to emphasize the political power of the federal executive in the legislative process. The objective of this paper is to revisit the position of prominent actors (federal Executive and party leaders), especially in fiscal matters. In order to do so, we will analyze processes in which the influence of state governments in Congress is visible, with an emphasis on fiscal measures adopted since the 1990s. We used process tracing and content analysis, based on several legislative documents (propositions, technical advice, votes, and technical notes) and 12 interviews of central actors in the process of renegotiating debts that took place in 2018. The subnational governments (governors and mayors) pressure parliamentarians to paralyze any proposal that involves a change in the tax collection system in federated entities. Beyond fiscal matters, the federalist structure has also affected intergovernmental relations in other areas of public policy, such as building the legal framework for basic sanitation. Our results indicate that the centralization of federal Executive power in Brazilian legislative process is not absolute. The articulation by the federal government was fundamental in the construction of agreements. There are incentives linked to an electoral aspect, partisan ideologies, and pressure groups that oppose changes to the rules of sanitation services as well as in many fiscal and budgetary matters.

No Brasil, a literatura tende a enfatizar o poder político do Executivo no processo legislativo. O objetivo deste artigo é revisitar a posição de atores proeminentes (Executivo federal e líderes partidários), especialmente em questões fiscais e orçamentárias. Para tanto, analisamos processos nos quais a influência dos governos estaduais no Congresso é visível, com ênfase nas medidas fiscais adotadas desde a década de 1990. Utilizamos rastreamento de processos e análise de conteúdo, com base em diversos documentos legislativos (proposições, pareceres técnicos, votações e notas técnicas) e 12 entrevistas de atores centrais no processo de renegociação de dívidas feitas em 2018. Os governos subnacionais (governadores e prefeitos) pressionam os parlamentares a vetarem partes de projetos que envolvem mudança no sistema de arrecadação de impostos dos entes federados. Além das questões fiscais, a estrutura do federalismo impacta as relações intergovernamentais em outras áreas de políticas públicas, como na construção do marco legal para o saneamento básico. Os resultados indicam que a centralização do poder Executivo federal no processo legislativo brasileiro não é absoluta. A articulação do governo federal nos casos selecionados foi fundamental para construção de acordos e consequente aprovação. Existem incentivos ligados a questão eleitoral, as ideologias partidárias e aos grupos de pressão, que atuaram contra mudanças nas regras dos serviços de saneamento, bem como em muitas questões fiscais e orçamentárias.

En Brasil, la literatura tiende a enfatizar el poder político del Ejecutivo en el proceso legislativo. El objetivo de este artículo es revisar la posición de actores prominentes (Ejecutivo federal y líderes partidarios), especialmente en cuestiones fiscales y presupuestarias. Para ello, analizamos procesos en los que la influencia de los gobiernos estatales en el Congreso es visible, con énfasis en las medidas fiscales adoptadas desde la década de 1990. En el caso de los gobiernos subnacionales (gobernadores y alcaldes) presionan a los parlamentarios a paralizar cualquier proyecto que implique un cambio en el sistema de recaudación de impuestos en los entes federados. Además de las cuestiones fiscales, la estructura del federalismo impacta las relaciones intergubernamentales en otras áreas de políticas públicas, como la construcción del marco legal para el saneamiento básico. Los resultados indican que la centralización del ejecutivo federal no es abstracta en el proceso legislativo brasileño. La articulación del gobierno federal fue fundamental para la construcción de los acuerdos. Existen incentivos vinculados al aspecto electoral, ideologías partidistas y grupos de prensa, que actúan contra cambios en las reglas de dos servicios de saneamiento, así como muchos temas tributarios.