Bulding policy capacity within contextual and political boundaries: an analysis of policies in fiscal and social areas in Brazil (1988/2016)

Abstract

The current debate on state capacity, despite practical relevance for policy-making and analytical advances in the last decades, is still permeated by several theoretical and methodological problems. Considering that a revised concept of policy capacity has analytical utility, this work has contributed to the literature in three interrelated ways. First of all, we work on the concept of state capacity, highlighting its specificities in regard to the generic notion of power. Secondly, this article shows the relevance of bringing contextual and political elements into the debate of capacity. Thirdly, it helps to establish clearer boundaries on this notion, marking its differences to concepts such as resources and results. Empirically, it analyzes policy capacity developments in areas that have expressed priorities in the governmental agenda in former Brazilian presidencies. In the government of Fernando Henrique Cardoso, the focus is on the fiscal function of the state as a guarantor of credibility for investors, having as a case study the National Treasury Secretariat (STN), within the Ministry of Finance. In Lula's and Dilma's terms, the attention is the social area: the National Secretariat of Citizenship Income, within the Ministry of Social Development, andthe National Secretariat of Housing, within the Ministry of Cities, both created at the beginning of the government Lula.

O debate contemporâneo sobre capacidade estatal, apesar da relevância prática para policy-makinge dos avanços analíticos das últimas décadas, ainda é permeado por diversos problemas teóricos e metodológicos. Levando em conta que um conceito revisado de capacidade de produção de políticas públicas (policy capacity) tem utilidade analítica, este trabalho contribuiu para a literatura de três maneiras inter-relacionadas. Em primeiro lugar, trabalhamos com o conceito de capacidade estatal, destacando suas especificidades em relaçãoà noção genérica de poder. Em segundo lugar, o artigo mostrou a relevância de trazer elementos contextuais e políticos para o debate sobre capacidade. Em terceiro lugar, ajudou a estabelecer limites mais claros entre essa noção e alguns de seus correlatos, como recursos e resultados. Empiricamente, o trabalho analisou o desenvolvimento da capacidade de produção de políticas públicas em áreas que expressaram prioridades na agenda de governos brasileiros recentes. No Governo de Fernando Henrique Cardoso, o foco esteve na função fiscal do Estado como garantidor de credibilidade para os investidores, tendo como estudo de caso a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), dentro do Ministério da Fazenda. Nos mandatos de Lula e Dilma, o centro das atenções foi a área social: a Secretaria Nacional de Renda da Cidadania, dentro do Ministério do Desenvolvimento Social, e a Secretaria Nacional de Habitação, dentro do Ministério das Cidades, ambas criadas no início do Governo Lula.

El debate actual sobre la capacidad estatal, a pesar de la relevancia práctica para la formulación de políticas y de los avances analíticos en las últimas décadas, aún está permeado por varios problemas teóricos y metodológicos. Teniendo en cuenta queun concepto revisado de capacidad para producción de políticas públicas (policy capacity)tiene utilidad analítica, este trabajo ha contribuido a la literatura de tres formas interrelacionadas. En primer lugar, trabajamos en el concepto de capacidad estatal, destacando sus especificidades con respecto a la noción genérica de poder. En segundo lugar, el artículo mostró la relevancia de incorporar elementos contextuales y políticos al debate de la capacidad. En tercer lugar, ayudó a establecer límites más claros entre esta noción y algunos de sus correlatos, como los recursos y los resultados. Empíricamente, el trabajo analizó el desarrollo de la capacidad para producción de políticas públicas en áreas que expresan prioridades en la agenda gubernamental en las recientes presidencias brasileñas. En el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, la atención se centró en la función fiscal del estado como garante de credibilidad para los inversores, teniendo como caso de estudio la Secretaría del Tesoro Nacional (STN), dentro del Ministerio de Finanzas. En los gobiernos de Lula y Dilma, el centro de atención fue el área social: la Secretaría Nacional de Ingresos de Ciudadanía, dentro del Ministerio de Desarrollo Social, y la Secretaría Nacional de Vivienda, dentro del Ministerio de Ciudades, ambos creados en el inicio del gobierno Lula.