BOLSA FAMÍLIA: uma análise do cancelamento de benefícios por descumprimento das regras do Programa nos municípios brasileiros

Abstract

Esta pesquisa é um estudo quantitativo que busca investigar os fatores associados à incidência de pessoas recebendo o benefício fora das regras do Programa Bolsa Família (PBF) através da análise da relação entre o nível municipal de cancelamento de benefícios por descumprimento das normas de concessão e variáveis ligadas à gestão municipal do Programa e às suas características socioeconômicas, a partir de uma abordagem multidimensional e indo além da visão do controle como instrumento de gestão. Antes, contudo, a pesquisa parte do diagnóstico de que a questão não é livre de concepções divergentes, sobretudo entre os órgãos de controle, para os quais tratam-se necessariamente de casos de “irregularidade”, “fraude” ou “corrupção” combatíveis pelo aprimoramento do desenho da política e das ações prévias de controle; e parte da academia e dos practitioners, para os quais a maioria dos casos de descumprimento das normas devem-se às situações de vulnerabilidade social das próprias famílias, ocorrendo em contextos municipais bastante heterogêneos em termos de recursos disponíveis à burocracia implementadora do PBF na ponta. O debate em torno dessa questão faz emergir a discussão entre a abordagem prescritiva-formal da “boa governança” e a governança enquanto perspectiva analítica. A pesquisa utilizou como ferramenta a regressão linear múltipla a partir de dados secundários contidos em registros administrativos, dentre eles, os de cancelamento de benefícios do SIBEC. Foram encontradas evidências de que o desempenho da gestão municipal é relevante, mas não é suficiente para explicar o nível de cancelamento de benefícios por descumprimento de regras do PBF. As evidências apontam para a influência de fatores sociais, econômicos e políticos que se mostraram comparativamente mais relevantes para a questão. Nos municípios mais pobres espera-se um quadro de menor investimento e, portanto, menores capacidades institucionais da gestão municipal do PBF, contudo, é justamente neles onde foram encontrados os menores níveis de cancelamento de benefícios por descumprimentos das normas do Programa. Esses resultados reforçaram uma hipótese alternativa, a de que, nesses municípios, os maiores níveis de pobreza geram maior necessidade do PBF e maiores taxas de cumprimento das regras (atualização cadastral, condicionalidades etc.), refletindo em melhor IGD. Assim, as evidências encontradas pelo estudo não esvaziam, mas relativizam bastante a tese da gestão e do controle como instrumentos suficientes para a análise de políticas públicas, mostrando que na maioria das vezes a sua implementação e seus resultados estão além da governabilidade das organizações burocráticas estatais.

This research is a quantitative study that seeks to investigate the factors associated with the incidence of people receiving benefit outside the Bolsa Familia Program (PBF) rules through the analysis of the relationship between the municipal level of benefit cancellation due to noncompliance with grant norms and variables linked to the municipal management of the Program and its socioeconomic characteristics, based on a multidimensional approach and going beyond the vision of control as a management tool. First, however, the research starts from the diagnosis that the issue is not free from divergent conceptions, especially among the control bodies, which are necessarily cases of “irregularity”, “fraud” or “corruption” that can be combated by improvement of policy design and prior control actions; and part of academia and practitioners, for whom most cases of non-compliance are due to the socially vulnerable situations of their families, occurring in quite heterogeneous municipal contexts in terms of resources available to the local PBF implementing bureaucracy. The debate around this issue gives rise to the discussion between the prescriptive-formal approach of “good governance” and governance as an analytical perspective. The research used as a tool the multiple linear regression from secondary data contained in administrative records, among them the benefits cancellation of SIBEC. Evidence was found that municipal management performance is relevant but not sufficient to explain the level of benefit cancellation due to non-compliance with PBF rules. The evidence points to the influence of social, economic and political factors that were comparatively more relevant to the issue. In the poorest municipalities, less investment is expected and, therefore, less institutional capacities of the municipal management of the PBF, however, it is precisely in them where the lowest levels of cancellation of benefits were found due to non-compliance with the Program's rules. These results reinforced an alternative hypothesis, that in these municipalities, higher poverty levels generate greater need for the PBF and higher rates of compliance with the rules (registration update, conditionalities, etc.), reflecting in better IGD. Thus, the evidence found by the study does not empty, but rather relativize the management and control thesis as sufficient tools for the analysis of public policies, showing that in most cases its implementation and its results are beyond the governance of state bureaucratic organizations.