Condicionantes da política fiscal: o planejamento e a execução orçamentária no período de 2002 a 2015

Abstract

O objetivo desta pesquisa é analisar os determinantes dos desvios de execução orçamentária no Brasil no período de 2002 a 2015. Desvios de execução são definidos como a diferença entre o valor observado da variável e o valor previsto no orçamento. A partir do uso de dados em tempo real, isto é, dados disponíveis aos formuladores de política no momento em que as decisões de política fiscal são tomadas, busca-se compreender os desvios de execução da política fiscal à luz de alguns fatores atuantes na fase de planejamento e execução da política, confrontando a intencionalidade declarada pelo executor da política no planejamento orçamentário com os resultados finais obtidos. Para contornar a ausência de uma base de dados em tempo real organizada para a economia brasileira, a base utilizada foi construída a partir dos documentos oficiais gerados ao longo das fases do processo orçamentário. Para atingir o objetivo proposto, os desvios de execução fiscal foram avaliados a partir da análise dos eventos que condicionaram o planejamento e a execução do orçamento. Os resultados indicam que a previsão fiscal se distanciou mais significativamente dos valores realizados a partir do ano de 2012 e que os desvios nas previsões dos fatores macroeconômicos, sobretudo na previsão de crescimento do PIB, ajudam a explicar esse distanciamento. Verificou-se também um otimismo persistente nas projeções de crescimento do PIB utilizadas para a elaboração do orçamento, de forma que a volatilidade macroeconômica observada não foi incluída no planejamento orçamentário. Adicionalmente, verificou-se que a adoção de subterfúgios contábeis adotados pelo governo para atingir artificialmente as metas de superávit primário resultam em uma execução orçamentária desvinculada do orçamento planejado, dificultando a análise dos desvios de execução e transformando o processo de planejamento orçamentário em mera exigência legal, sem aplicação prática. A partir da identificação de desvios de execução e de previsões desvinculadas da realidade, sugere-se uma discussão a respeito da possibilidade de que as previsões dos parâmetros macroeconômicos sejam realizadas por uma instituição fiscal que não esteja sujeita às influências políticas. Adicionalmente, propõem-se melhorias na transparência e na comunicação da política fiscal, com a disponibilização de uma base com informações fiscais em tempo real.