Gestão de redes de capacitação: metodologia para um modelo de governança

Abstract

O papel das entidades encarregadas da profissionalização de servidores públicos, tais como as escolas de governo e unidades organizacionais de capacitação, reside na capacidade de fornecer soluções educacionais que promovam a melhoria dos serviços públicos e alcance de objetivos de governo. As perspectivas trazidas pela atual Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoas – PNDP –, editada por meio do Decreto nº 5.707/2006, caracterizamse como o mais recente esforço para tornar a gestão da capacitação alinhada às estratégias de governo e à melhoria do desempenho de servidores e organização públicas. A PNDP reflete, em muitos aspectos, pressupostos fundamentais para o desempenho estratégico da atividade de capacitação no setor público, tais como: a racionalidade de gastos, o alinhamento das ações educacionais em torno de objetivos de governo e a ênfase na formação gerencial. Como fator de inovação, a política prevê a formação de redes de cooperação entre organizações públicas e escolas de governo, alinhandose às tendências atuais de cooperação no setor público. Não obstante, a implementação da PNDP enfrentou consideráveis dificuldades, de tal forma que, na maior parte do Governo Federal, atesta-se certa deficiência na efetividade das atividades de gestão de pessoas. Um dos aspectos para a dificuldade de implementação da PNDP reside na ausência ou ineficácia de metodologias e instrumentos gerenciais à disposição da administração pública. Nesse sentido, prevalece a tradicional gestão da capacitação sob uma perspectiva técnico-operacional e orçamentária, e não de maneira estratégica, em sua dimensão qualitativa de geração de valor para as políticas públicas e promoção de redes colaborativas de capacitação. Diante desse quadro, o presente estudo tem por objetivo contribuir para os avanços almejados pela trajetória das políticas de capacitação do Governo Federal, especificamente em relação à sua instrumentação. Para tanto, apresenta uma análise das ações de capacitação realizadas por 27 organizações públicas com fins à concepção de métricas e indicadores que forneçam suporte à gestão efetiva da capacitação, enfatizando-se seu custo-eficácia e aderência às necessidades de governo. Como segunda contribuição, o estudo busca explorar métodos e técnicas para apoiar a gestão de redes de capacitação, fundamentalmente pelos órgãos centrais de governo. O delineamento da estrutura da rede de capacitação, por meio de métodos e técnicas de análises de redes sociais, permite relacionar possíveis mecanismos de gestão e governança para esse contexto. Como resultados, apresentam-se, de forma comparativa, medidas e descritores de aspectos quantitativos da capacitação, relativos ao seu desempenho e custoeficácia, assim como qualitativos, abrangendo-se estratégias de fornecimento, desenhos instrucionais e áreas temáticas, essas últimas compreendendo 46 categorias. Os dados permitem, de forma geral, identificar temas transversais, mecanismos de racionalização de gastos, assim como de direcionamento a necessidades não atendidas por escolas de governo ou unidades de capacitação. Com relação à análise de redes de capacitação, apresenta-se a estrutura da rede, formada pelas organizações da amostra e respectivos fornecedores de natureza pública e privada. A análise da rede permite identificar fornecedores-chave e a posição relativa das escolas de governo no mercado de capacitação. Análises agregadas revelam a prevalência dos tipos de fornecedores, oportunidades de integração entre as organizações, assim como de reestruturação das relações de capacitação, visando a sua maior efetividade. As redes baseadas nas áreas temáticas criadas no estudo são analisadas permitindo a identificação de fornecedores e demandantes-chave, assim como características de oferta e demanda que podem ser supridas por escolas de governo visando à efetividade na provisão de cursos em temáticas estratégicas. Por fim, avalia-se a rede entre as organizações públicas da amostra, discute-se a dinâmica relacional entre essas e seus papéis na rede. Evidenciam-se os grupos existentes na amostra com comportamentos de cooperação, mas, sobretudo, o papel central do Ministério do Planejamento e da Enap. A análise demonstra que a administração pública, em geral, não está organizada em rede, mas em um padrão hierárquico ordenado, no qual ações de treinamento originamse a partir da Enap e do Ministério do Planejamento para a administração direta e dessa para a administração indireta, apresentando um padrão unidirecional, centralizado e hierarquizado. Esse aspecto indica a possibilidade de se descentralizar a oferta de cursos, por meio da delegação de programas de treinamentos a organizações públicas com capacidade para atuar como fornecedores, fomentando as relações laterais e colaborativas. Sob o ponto de vista da coordenação, almejada pela PNDP, a análise da prevalência dos temas e das relações entre as organizações indica que pode haver certa incoerência no insulamento burocrático quanto aono provimento de treinamentos de forma alinhada a objetivos de Governo, demonstrando uma lacuna de coordenação. Nesse sentido, propõe-se que órgãos centrais assumam progressivamente uma função de supervisão desses atores, instrumentalizando-os e promovendo a formação de redes setoriais para a oferta de treinamentos prioritários, controladas por resultados. O estudo, por fim, discute implicações práticas para o alcance da coordenação e gestão da capacitação por meio de arranjos em rede. Sob a perspectiva da gestão organizacional, propõe-se a implementação de um modelo padronizado de registro das capacitações de forma a permitir o compartilhamento horizontal de informações, sua comparação sistemática e extração de medidas e indicadores que deem suporte a um controle comparado de resultados e custo-eficácia da capacitação. Para além do controle, propõe-se que tal sistema seja informatizado e acessível às demais organizações públicas, servidores e cidadãos, de forma que o conhecimento de ações planejadas permita às organizações cooperarem em ações conjuntas previamente à busca de soluções de mercado, valorizando os profissionais internos. A utilização dos indicadores de forma individual ou comparada serve como parâmetros de desempenho da capacitação, assim como das melhores práticas gerenciais, fomentando a melhoria do desempenho na atividade. Com relação à análise de redes, sugere-se o monitoramento de informações acerca de fornecedores, demandantes e custos com vistas ao desenvolvimento de inteligência de mercado. Argumenta-se pela atuação competitiva da administração pública e das escolas de governo no mercado de capacitação, visando ao aumento da qualidade, atendimento de demandas reprimidas e redução de custos de capacitação. Por fim, sugere-se que a análise de redes permite a tomada de decisão sobre as ações e mecanismos de gestão que possam ser implementados para se consolidar, efetivamente, uma rede de capacitação orientada para objetivos de Governo. Modelos de rede devem ser capazes de promover inovação, cooperação e compartilhamento de informações e recursos entre organizações públicas, superando tradicionais posturas de insulamento burocrático, incompatíveis com a dinâmica contemporânea do setor público, tampouco com as crescentes demandas sociais associadas à maior participação, accountability e transparência na gestão pública.