Estudo de caso do sistema X-Road da Estônia: adaptação de modelo de convergência estratégica para o contexto da administração pública federal brasileira

Abstract

A transformação digital da administração pública requer infraestruturas que viabilizem compartilhamento eficiente, seguro e transparente de dados entre instituições governamentais, superando silos informacionais historicamente consolidados. Esta dissertação investiga como convergência estratégica entre Governança do Conhecimento e Governança de Dados pode fundamentar desenvolvimento de Infraestruturas Públicas Digitais robustas, mediante análise comparativa do sistema X-Road estoniano e da Infraestrutura Nacional de Dados (IND) brasileira. O X-Road, operacional desde 2001, constitui caso paradigmático de Digital Public Infrastructure (DPI) madura (score 90/100 em avaliação global) que interconecta 2.000 + instituições, viabiliza 99% dos serviços públicos estonianos digitalmente e economiza estimados 2% do PIB anualmente em custos administrativos. A pesquisa adota abordagem qualitativa baseada em análise documental, revisão sistemática de literatura acadêmica e aplicação de framework de critérios de avaliação desenvolvido pela University College London. A análise identifica que sucesso do X-Road se fundamenta em três pilares: (1) arquitetura técnica descentralizada com auditabilidade radical e interoperabilidade mediante protocolos abertos; (2) governança institucional multipartidária com mandato legal obrigatório (X-Road Act, 2002); (3) capacidades organizacionais construídas mediante investimento sustentado em capacitação digital. Contrastivamente, a IND brasileira, instituída pelo Decreto no 12.198/2024, enfrenta desafios estruturais derivados de federalismo tripartite, escala populacional 164 vezes maior, heterogeneidade de sistemas legados acumulados ao longo de cinco décadas e fragmentação histórica da coordenação de tecnologia da informação governamental. A dissertação desenvolve modelo conceitual de DPI robusta baseado em quatro dimensões (técnica, institucional, organizacional e contextual) e framework analítico de cinco categorias de desafios de implementação, demonstrando que transferibilidade do X-Road para contexto brasileiro exige adaptações críticas em governança federativa, estratégias de integração de legados e sustentabilidade fiscal. Conclui-se que convergência entre Governança do Conhecimento e Governança de Dados é operacionalizável mediante DPIs quando adequadamente governadas, mas Brasil não deve replicar mecanicamente modelo estoniano deve implementar princípios universais adaptados a especificidades nacionais, usando casos internacionais como evidências de viabilidade técnica e fontes de lições processuais. Palavras-chave: Infraestrutura Pública Digital. Governança de