Restos a pagar: Implicações sobre a sustentabilidade fiscal e a qualidade do gasto público

Abstract

Esta monografia objetiva propor indicadores que possam ser utilizados para análise da qualidade da despesa pública. Conforme se sustenta ao longo do trabalho, enquanto o governo fizer uso indiscriminado dos restos a pagar, não será possível estabelecer mecanismos críveis de incentivos que aumentem a qualidade do gasto público. Assim, sob a ótica econômica, com vistas a elevar a qualidade das despesas correntes e de capital do setor público, faz-se necessário o acompanhamento de indicadores que descrevam a evolução dos restos a pagar. Por conseguinte, sugerem-se dois indicadores (Despesa Paga sobre Despesa Autorizada e Restos a Pagar Pagos sobre Despesa Primária Paga) que permitem o acompanhamento da consistência do superávit primário, com implicações diretas na melhoria da qualidade da despesa pública. De fato, esses indicadores reproduzem de perto o comportamento do float ao longo do ano. O float de restos a pagar é obtido pela diferença entre o valor das despesas primárias inscritas em restos a pagar no final do ano e a soma do valor dos restos a pagar que são pagos no exercício financeiro com o montante de restos a pagar cancelados referentes ao total dos inscritos. Quando se exclui o float do resultado primário no conceito de caixa, tem-se uma proxy do resultado primário que utiliza a despesa no conceito de competência. Como será visto, o crescimento do uso do float influencia na sustentabilidade da dívida pública no médio e no longo prazo, desorganiza a execução dos programas de governo e reordena prioridades, afetando diretamente a qualidade dos gastos públicos. O float também está associado ao uso de dois procedimentos gêmeos, o contingenciamento financeiro e os restos a pagar, que representam graves disfunções no processo orçamentário federal. Esses mecanismos detonam um processo de barganha política ao longo da execução orçamentária, que encarecem os custos dos bens e serviços públicos, criam incentivos para enrijecer os gastos públicos, magnificam o poder dos lobbies e do espaço para corrupção e aumenta a pulverização dos recursos públicos. O problema é que a prática no uso indiscriminado do contingenciamento e dos restos a pagar acaba gerando condições propícias para a sua reprodução ao longo do tempo. Nos últimos vinte e cinco anos, a política fiscal no Brasil tem conseguido avanços institucionais importantes, a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000 é um amadurecimento desse processo de evolução institucional. Todavia, é preciso obter maiores ganhos no tocante aos instrumentos e práticas da execução orçamentária no Brasil. Nesse sentido, as disfunções constatadas nesse artigo geram duas recomendações: é preciso passar a controlar metas de superávit primário apuradas pelo critério de competência, que são mais transparentes e robustas a inconsistências intertemporais. Segundo, é preciso normatizar de maneira adequada ou extinguir a utilização do expediente dos restos a pagar. Enquanto essas medidas não são postas em prática, o acompanhamento por meio dos dois indicadores sugeridos pode contribuir para restringir as distorções causadas no processo orçamentário, viabilizando, portanto, uma melhoria na qualidade dos gastos públicos.