Metas Fiscais: ferramenta de planejamento pelos estados brasileiros?

Abstract

Para uma estrutura federativa como o Brasil, o planejamento público estadual e municipal transcende à esfera federal, sendo este processo tão mais difícil quanto maior a descentralização dos gastos e quanto menor sua padronização. Neste sentido, uma regra fiscal que estime os gastos e as arrecadações públicas, inclusive quanto ao alcance das políticas públicas e sociais, é vista como benéfica para a sociedade (TABELLINI & ALESINA (1990) apud GIUBERTI, 2005). Nesse sentido, é possível identificar um papel próprio para os procedimentos fiscais – regras e instituições por meio das quais os planejamentos e orçamento são elaborados - na explicação da dinâmica de gestão dos recursos públicos. No Brasil, a Lei Fiscal mais recente que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, é a LC 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. A lei, segundo MatiasPereira (2010), está correlacionada aos pilares da atividade financeira do estado, a saber: o planejamento público, a arrecadação de receitas, a gestão dos gastos públicos e o uso e recurso de terceiros por meio da captação de crédito público. Nesse contexto, a LRF – LC 101, de 04 de maio de 2000, estabelece que a responsabilidade na gestão fiscal deve corresponder, necessariamente, a ações planejadas que previnam riscos e que corrijam desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. § 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de 4 afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. (BRASIL, 2000, art.1º, parágrafo 1º) O pressuposto básico para que os gestores possam aplicar os recursos públicos de maneira responsável é o uso adequando das ferramentas de planejamento por meio do estabelecimento de metas fiscais, que forçaram os administradores a se comprometer com um padrão mínimo de disciplina fiscal que não existia anteriormente no país (GOBETTI, 2010). Portanto, a LRF inova o campo jurídico fiscal pátrio ao determinar que os entes públicos gerenciem os recursos e os gastos orçamentários do exercício financeiro, mas também, para um horizonte temporal de curto prazo. Para o diploma de responsabilidade fiscal, o planejamento público deve ser integrado em três etapas essenciais: O Plano Plurianual – PPA, orientador das macro-políticas governamentais para quatro futuros exercícios financeiros; a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, responsável por priorizar, diante da limitação financeira, aquelas políticas incluídas no PPA, que deverão ser executadas no ano seguinte por meio do orçamento público, que em última instancia é responsável por estabelecer a previsão de receitas e fixar as despesas a serem realizadas. Entretanto, vale destacar, que o orçamento será executado a partir do ingresso real de recursos financeiros. 5 Dessa forma, a LRF estabeleceu destaque ao planejamento público ao estabelecer que deverá integrar a LDO um anexo de metas fiscais – AMF, que deve, a partir do levantamento da capacidade de arrecadação, considerando a projeção de endividamento e do serviço da dívida, estabelecer metas fiscais, para os três exercícios subsequentes, de receita, despesa, resultado primário, resultado nominal e montante da dívida pública. Observa-se que a importância das metas estabelecidas pela LDO é ratificada pela própria LRF, que determina a avaliação do respectivo cumprimento em audiências públicas quadrimestrais pela comissão de orçamento e finanças dos poderes legislativos de cada ente da federação, assim como para a sociedade (BRASIL, 2000, art. 9º, parágrafo 4º). Como colocado por Carvalho JR. e Feijó (2015, p. 203), de nada adianta a fixação de limites se a evolução do montante da dívida não for monitorada. Talvez a mudança mais importante acontecida em 1999 tenha sido a mudança de atitude do governo, do Congresso Nacional e do público em geral a respeito da necessidade de ter – e respeitar – metas fiscais. A ideia de ter parâmetros fiscais – ou seja, um déficit nominal de no máximo X ou um superávit primário de no mínimo Y -, já aventada por analistas anteriormente, mas sem ter nenhum eco até então, passou a ser encampada pelas autoridades e incorporou-se à racionalidade do jogo político (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011, p.175). Um dos principais aspectos fiscais priorizado pela LRF foi estabelecer que o processo orçamentário devesse estar efetivamente integrado ao planejamento, por meio da institucionalização do regime de metas fiscais, que obriga que, por consequência, o orçamento seja elaborado para cumprir as metas físicas do PPA e as metas fiscais da LDO. Dessa forma, o gestor que possui um processo consistente 6 de planejamento, apresenta melhores condições de cumprir políticas que atenda ao interesse público. (NUNES; NUNES, 2003) No mesmo sento, uma das principais qualidades do planejamento é permitir a previsibilidade das ações públicas (REZENDE; CUNHA, 2013), visto que a partir do conhecimento do que foi planejado pelos Governos a sociedade se organiza e toma decisões relacionando-as, inclusive, ao investimento privado. Mesmo assim, como observado no Governo Federal nos últimos anos, nos governos estaduais e municipais, a reprogramação da meta de superávit tem sido usual e corriqueira (BARROS; AFONSO, 2013). Dada a importância das metas fiscais para o controle do endividamento público, e considerando que as metas deveriam ser utilizadas como parâmetros para a estimação das receitas e despesas no orçamento, o objetivo geral do artigo será avaliar se as metas fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias estão sendo utilizadas pelos Estados para orientar a elaboração da Lei Orçamentária anual. Especificamente objetiva-se discutir o papel das metas fiscais da LDO como ferramenta de planejamento, comparando as metas fiscais aprovadas na LDO, assim como com a LOA inicial e com a respectiva execução orçamentária. Para atingir esses objetivos, o trabalho está organizado da seguinte maneira: o tópico seguinte apresenta e discute uma revisão teórica sobre as metas fiscais, seguido pela apresentação da metodologia e apresentação dos dados, e por fim são apresentadas as conclusões.