Orçamento Público: uma visão analítica

Abstract

O orçamento público é uma peça de ficção? Ou as propostas que traz podem ser, realmente, exigidas pela comunidade? Para tentar responder essas questões, o texto analisa o modelo orçamentário vigente, em busca de uma interpretação que garanta sua efetividade. Entre os juristas, o debate sobre a eficácia jurídica do orçamento público divide-se em dois extremos. De um lado, os que defendem que o orçamento público é lei em sentido material, cria deveres para a Administração Pública e direitos para a população. De outro, os que entendem ser lei apenas em sentido formal, sem obrigar a administração a efetuar as despesas que prevê. No Brasil, tem prevalecido a segunda posição, inclusive com a chancela do Supremo Tribunal Federal. Na tentativa de mudar os rumos deste debate, tramita hoje no Congresso Nacional a PEC n.º 281/08, que pretende implementar um modelo do orçamento impositivo na Constituição Federal. Será esta a única forma de se obter uma gestão orçamentária eficiente? Por detrás do termo “orçamento”, no contexto institucional brasileiro, há uma variedade de sentidos. A atividade financeira não se esgota num único diploma, nem numa única espécie de normas. Na proposta interpretativa que o texto oferece, os diplomas orçamentários que compõem o processo de positivação do gasto público incluem normas de duas espécies: umas indicando objetivos e formulando programas; outras, oferecendo meios financeiros para lográ-los. Nas primeiras, tem se o sentido obrigatório, uma vez que a tarefas atribuídas ao Estado sempre o são em tom de obrigação, não de faculdade. Nas segundas, o sentido facultativo, já que os meios econômicos oferecidos implicam uma permissão de gasto para que se efetive determinado programa. As duas espécies normativas atuam conjuntamente, umas oferecendo recursos; outras, objetivos. Essa forma de compreender o modelo orçamentário vigente permite dar conta que a atividade financeira estatal não se esgota num único ato. Inicia-se já na Constituição Federal, com a primeira indicação de metas, chegando até o gasto concreto, no extremo oposto da sucessão normativa, que chamamos “processo de positivação do gasto público”. Seguindo essa linha de argumentação, percebe-se que as vinculações orçamentárias estabelecem-se um nível acima do plano em que está a Lei Orçamentária Anual. São norma de competência, vinculando sua elaboração. Percebe-se também que algumas disfunções na execução orçamentária decorrem de uma indistinção das duas espécies normativas que a compõem: as normas de meio e as normas de meta. Quando se considera orçamento apenas com caráter autorizativo, banaliza-se o gasto público: o administrador age como se pudesse dar às receitas qualquer destino, desde que o aplicando-as a alguma finalidade estatal. O outro equívoco está em burocratizar a despesa, entendendo que deve ser realizada obrigatoriamente, mesmo que não se revele necessária para o atendimento da meta positivada. Essa forma de entender o modelo orçamentário brasileiro não é uma tentativa de encontrar a resposta “correta” para os problemas do orçamento público. É uma proposta de ação para sua efetividade.