Qualidade do Gasto Público no Programa Bolsa Família: diagnóstico, mecanismos de aprimoramento e impacto fiscal

Abstract

O Programa Bolsa Família (PBF) tem sido reconhecido pela sociedade como um exemplo de sucesso no combate à pobreza e à desigualdade. Entretanto, a literatura teórica sobre o programa ainda precisa avançar na análise criteriosa dos incentivos econômicos associados. O objetivo deste trabalho é identificar possíveis incentivos adversos no desenho do PBF, propor mecanismos para atenuá-los e avaliar, por meio de simulações, o impacto desses mecanismos sobre o programa. Com esse fim, esta pesquisa foi dividida em três partes. Na primeira é desenvolvido um modelo teórico da determinação do tempo de trabalho ótimo de indivíduos com produtividades distintas. A economia da informação e dos incentivos permite identificar dois problemas no PBF. O primeiro deles é um problema de moral hazard que surge devido à exigência de renda abaixo do limiar de pobreza para acesso aos benefícios do programa. Diante dessa exigência, cidadãos que possuem menor capacidade produtiva mas que teriam condições de gerar renda pouco acima do limiar de pobreza, podem decidir deprimir sua renda para garantir participação no programa. O segundo deles é um problema de seleção adversa. O problema está associado à tecnologia estocástica de verificação da renda dos solicitantes do benefício do programa. Considerando que existe uma probabilidade não trivial de que o governo não consiga identificar renda - mesmo que bem acima do limiar de pobreza, e ainda considerando que, caso sua verdadeira renda seja descoberta, tipicamente a única punição que receberá será a sua exclusão do programa, então alguns cidadãos com renda mais elevada, ainda assim terão incentivo a se candidatar ao benefício. A partir desse diagnóstico, na segunda parte usa-se a teoria de desenhos de mecanismos para propor três mecanismos de incentivo a serem incorporados ao desenho do programa. O Mecanismo de Contribuição Cidadã requer dedicação de horas ao programa por parte do beneficiário e tem o efeito de incentivar a saída voluntária, ou autoexclusão daqueles que recebem o benefício, mas tem renda bem acima da linha de pobreza. O Mecanismo de Graduação garante uma série de benefícios financeiros voltados para aqueles beneficiários que estão bem próximos à linha de pobreza e, assim, em condição de fragilidade financeira, mas com potencial de emancipação sustentável e garante que, com apoio constante ao longo de três anos, o cidadão atinge de forma sustentável a classe média. Finalmente, o Incentivo de Capital Humano consiste em aumento do repasse de recursos aos municípios que mostrarem boa gestão dos mecanismos acima, alinhando os incentivos para uma eficiente implementação dos mecanismos propostos. Na terceira parte do trabalho, realizam-se simulações cuidadosamente calibradas do impacto fiscal dos mecanismos propostos, supondo três cenários distintos com relação à eficácia da aplicação. No cenário conservador, o mais realista dos três, o alcance do programa praticamente dobra ao longo de seis anos, chegando a 0,859 e a sua precisão aumenta em quase 12%, chegando a 0,829. As economias geradas pelos mecanismos, da ordem de 4 bilhões de reais, permitem a inclusão de quase 3,5 milhões de novos beneficiários do PBF, sem qualquer incremento de seu orçamento.